ROAZ, MIRT, RES. Voor elk probleem wordt Nederland opnieuw verdeeld in regio’s, met een eigen bestuur, overlegstructuur en cryptische afkorting. Wie heeft het overzicht in deze bestuurlijke chaos? En kan het ook simpeler?
Jasper Koning | 12 september 2023
(Dit artikel is het best te bekijken via Android of desktop. Niet geschikt voor iOS.)
Het Huis van Thorbecke. Johan Rudolph Thorbecke schreef in 1848 bijna eigenhandig een nieuwe grondwet, in 1850 de provinciewet en 1851 de gemeentewet. Daarna vormen deze drie lagen van bestuur de basis van onze parlementaire democratie. Overzichtelijk, met democratisch gecontroleerd bestuur voor het hele land, lokaal en een tussenlaag. Maar met die tussenlaag is van alles aan de hand. Want eigenlijk hebben we nog veel meer vormen van bestuur in ons land.
De oudste vorm van democratisch bestuur in Nederland en verantwoordelijk voor het waterbeheer in een regio. Welke regio dat precies is, is nogal eens veranderd. Zo hadden we in 1850 maar liefst 3.500 waterschappen, waren dat er in 1985 nog 255 en sinds 2018 zijn het er 21. Een flinke inklinking. Minder regio’s zorgen niet voor minder discussie, want hoe functioneel zijn die waterschappen?
zegt politicoloog Hans Vollaard. Want keuzes maken is politiek. Dus zijn waterschappen dan misschien een vierde politieke bestuurslaag? Net zoals Europa wel een vierde bestuurlijke laag genoemd wordt?
Maar als we inzoomen op Nederland zien we nog veel meer bestuurlijke lagen. Naast het Huis van Thorbecke en de waterschappen hebben we bijvoorbeeld ook nog…
waarin gemeenten en het UWV samenwerken aan dienstverlening voor werkgevers en werknemers. Vaak in een Werkgeversservicepunt. De regio’s zijn de opvolger van de Regionale Platforms Arbeidsmarktbeleid (RPA) en komen voort uit de wet SUWI (Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen).
Flink wat verschillende indelingen, met eigen overlegstructuren, soms nog weer overkoepelende voorzitters en allemaal eigen taken en verantwoordelijkheden. Maar daar is vast goed over nagedacht. Toch?
Douwe Jan Elzinga, hoogleraar Staatsrecht van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) schrijft in zijn advies aan het ministerie van Binnenlandse Zaken, ‘Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur’, over welke criteria er de afgelopen decennia zijn gehanteerd bij het toewijzen van taken aan bestuurslichamen of uitvoeringsorganisaties. Zijn niet malse conclusie luidt:
Grootste punt van kritiek? Er wordt in Den Haag helemaal niet (goed) nagedacht over welke overheid welke taak moet uitvoeren. Ieder ministerie verzint een eigen plan van aanpak, compleet met een eigen samenwerkingsverband, overlegstructuur en verantwoordelijkheden. Niet zoals Thorbecke het bedoeld had.
'Thorbeckes nationale politieke gemeenschap valt uiteen in honderden mini-koninkrijkjes met eigen bestuursvormen.'
Dat schreef publicist-onderzoeker Annemarie Kok vorig jaar in een vlammend opiniestuk in NRC Handelsblad (n.a.v. ook andere ontwikkelingen in het openbaar bestuur). Behalve dat al die bestuurslagen onoverzichtelijk zijn, zorgen ze voor een groter probleem. Ze brengen de democratie in gevaar. Want wie controleert de beslissingen die genomen worden door de veiligheidsregio’s? En al die samenwerking betekent dat een beslissing van een Regionale Energiestrategie moet worden goedgekeurd door de deelnemende gemeenteraden, de Provinciale Staten en de waterschappen. Per regio.
Het gevolg is dat bijvoorbeeld voor de RES Rotterdam Den Haag 21 gemeenten, vier waterschappen, de provincie Zuid-Holland, netbeheerder Stedin en natuur- en milieufederatie Zuid-Holland met elkaar (moeten) samenwerken. Om dat voor elkaar te krijgen, is er een Bestuurlijk Netwerk Energie (BNE) in het leven geroepen en een Ambtelijk Netwerk Energie (ANE). Een afvaardiging van het BNE is de stuurgroep en een afvaardiging van het ANE is het opdrachtgeversteam. Dan is er nog een ondersteunend projectteam en een platform met stakeholders en die volgen allemaal een vaste overlegcyclus. Dat ziet er in een schema zo uit:
Behalve deze organisatie is ook nog de JongRES opgericht, met een jongerenvertegenwoordiger per RES-regio, ambassadeurs, provinciale voorzitters en een landelijke organisatie met stafgroepen en een nationaal bestuur. Speciaal om jongeren te bereiken. Dus ook een jongerenvertegenwoordiger praat mee in overlegcyclus voor de RES Rotterdam Den Haag.
En dat is dan nog maar de organisatie van één van de dertig RES-regio’s. Welke rol heeft een gemeenteraadslid, democratisch gekozen, hier nog in? Volgens de site van RES is dat de rol van kadersteller, controleur en volksvertegenwoordiger. Omdat voor een gemiddeld gemeenteraadslid misschien niet meteen duidelijk is wat de bedoeling is, heeft de RES deze handige video gemaakt met Willemijn en Bob:
Naast deze RES-samenwerking heeft een gemeenteraadslid in die gemeenten mogelijk ook nog één of meerdere rollen in één van de andere 61 (Den Haag) of 64 (Rotterdam) samenwerkingsverbanden waar deze gemeenten onderdeel van zijn. Daarmee zitten beide gemeenten ver boven het landelijke gemiddelde van 33 samenwerkingen per gemeente.
Maastricht spant de kroon met maar liefst 77 verschillende samenwerkingen. Ga er maar even voor zitten:
En al die verschillende samenwerkingen moet een gemeenteraadslid controleren. Nol Beckers is in Maastricht gemeenteraadslid namens het CDA. Bij de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is Maastricht de uitvoerende gemeente van het samenwerkingsverband. Beckers: 'Je hebt daar als raadslid weinig inhoudelijke invloed op. Er is het gevoel dat die regeling Maastricht meer kost dan het oplevert, maar dat is te complex voor een gemeenteraadslid om te overzien.'
Er is wel de mogelijkheid om samen te werken met andere gemeenten en als raadsleden gezamenlijk op zo’n regeling te reageren, maar dat is extra werk dat erbij komt. 'Doordat er steeds meer lokale partijen komen, worden de fracties steeds kleiner en is dit het eerste wat erbij inschiet', zegt het raadslid uit Maastricht. 'Hoe democratisch is zo’n regeling nog?', zegt Beckers. Volgens hem hebben steeds meer raadsleden daar moeite mee.
Ook in Amsterdam wordt duidelijk hoe problematisch één samenwerking al kan zijn. In 2006 werd daar Waternet opgericht. De organisatie ontstond destijds uit een samenvoeging van de watertaken van de gemeente Amsterdam (riolering, drinkwatervoorziening) en het waterschap (dijken, gemalen). NRC deed onderzoek naar het bedrijf en schrijft op 7 juli 2023:
'"De constructie is ook nog eens ingewikkelder dan andere samenwerkingsverbanden. Waternet werkt voor twee overheidslagen (waterschap en gemeente) en heeft drie begrotingen. Medewerkers moeten verantwoording afleggen aan de directie, het stichtingsbestuur, het waterschapsbestuur én de gemeenteraad. Een voormalig Waternetfunctionaris op het gebied van regelgeving vertelt dat het jaren duurde voordat hij begreep hoe de organisatie in elkaar steekt. "En ik snap het nog steeds niet helemaal."
De democratische controle van al die samenwerkingsverbanden is dus zeker op gemeentelijk niveau onbegonnen werk. De Groene dook in 2022 ook in het onderwerp met het artikel ‘Een soort schaduwoverheid’ en schreef:
'De democratische controle op de woekerende organisaties is ondertussen ondermaats. Raadsleden weten nauwelijks welke keuzes die samenwerkingsverbanden maken en klagen al jaren over de gebrekkige zeggenschap.'
→ Lees: Een soort schaduwoverheid - De Groene
En de Groene stipt ook nog een ander probleem aan. Al die samenwerkingsverbanden (verplicht en niet verplicht) kosten de gemeenten geld. Volgens het CBS was dat in 2022 bijna 25 procent van het gemeentelijk budget. Voor gemeente Hillegom ligt dat percentage zelfs boven de zeventig procent en voor vijftien andere gemeenten boven de vijftig procent, dat becijferde het COELO (Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden) op basis van CBS-data. Dan blijft er dus weinig geld over voor gemeenten om zelf aan iets anders te besteden. De gemeenten worden op die manier meer uitvoerende organisaties die rijksbeleid uitvoeren, in plaats van zelfstandige lokale besturen.
Kijk bijvoorbeeld naar de gevolgen van het overhevelen van de jeugdzorg naar gemeenten. De taak werd wel overgeheveld, maar het geld niet. Accountantbureau BDO onderzocht de financiële situatie van alle Nederlandse gemeenten. Op Accountant.nl is over de druk van jeugdzorg op het gemeentelijk budget te lezen:
'Vanaf 2017 kwamen gemeenten jaarlijks zo'n 1,7 miljard euro tekort op het budget dat zij van het Rijk krijgen voor de uitvoering van deze taak. Het kabinet weigerde dit gat te dichten. Dat leidde tot een slepend conflict met gemeenten. Een arbitragecommissie die het geschil moest beslechten, oordeelde in het voorjaar van 2021 dat het Rijk tot zeker 2028 extra geld aan gemeenten moet geven.'
→ Lees: BDO: zes op de tien Nederlandse gemeenten draaien in 2026 verlies - Accountant.nl
Rob Bouman van het BDO concludeert in hetzelfde artikel op Accountant.nl dan ook dat het Rijk kritisch naar zichzelf moet kijken in de samenwerking met gemeenten:
'Gemeenten en provincies werken al vaak succesvol samen, omdat zij de problemen van de burger centraal stellen en zo elkaars expertises benutten. Het Rijk daarentegen, werkt nog vooral in silo’s, zoals departementen.'
'In feite moesten we het land (tijdens de coronacrisis - red.) runnen met noodverordeningen vanuit de veiligheidsregio. Die zijn daar niet voor bedoeld. Wij burgemeesters zijn ingesteld op crisissen van twee of drie dagen, dit ging maanden door. Waarbij we pas achteraf politieke toestemming konden vragen.'
Aan het woord is burgemeester Jack Mikkers van Den Bosch, tevens voorzitter van de Veiligheidsregio Brabant-Noord. De veiligheidsregio’s zijn een voorbeeld van een samenwerkingsverband dat goed laat zien hoe democratische controles in gevaar kunnen komen. De opzet van de samenwerking is logisch: tijdens een hevige crisis moet je snel kunnen handelen en is directe actie belangrijker dan dat een noodmaatregel democratisch getoetst wordt in een gemeenteraad. Maar wat als die crisis maanden voortduurt, zoals bij de uitbraak van corona het geval was?
In een artikel op de website van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vertelt burgemeester Mikkers: 'Het democratische overleg stond buitenspel en dat had op de lange termijn gevolgen voor het vertrouwen van inwoners. De regels die het kabinet via de veiligheidsregio’s uitvaardigde, ontbeerden een "lokale toets". Hierdoor was bijvoorbeeld de anderhalvemeterregel zo technocratisch dat de samenleving in opstand kwam. Dat had ook gevolgen voor de geloofwaardigheid van burgemeesters. We werden een soort uitvoerders van regels die we niet zelf hadden bedacht en die in bepaalde gemeenten ook slecht uitlegbaar waren. Neem de regel dat winkels met levensmiddelen wél open mochten en andere zaken niet. Mensen begrepen het niet meer: waarom slijterijen wel en andere winkels niet?’
Hoewel zo’n noodsituatie tot 2020 maar één keer eerder werd toegepast tijdens de autoloze zondag in 1973, worden in 2022 de veiligheidsregio’s opnieuw ingezet bij de plotselinge toestroom van Oekraïense asielzoekers. Na het uitbreken van de oorlog was dat wellicht logisch, maar nu de crisis voortduurt niet meer. Ook Mikkers pleit voor het vasthouden aan de drie bekende bestuurslagen: gemeente, provincie en rijk.
Een rommelige overheid, moeilijke democratische controle en een bedreiging van de autonomie van gemeenten. Waarom blijven er dan toch telkens nieuwe vormen van samenwerking en regio’s bij komen? Hoogleraar Elzinga wijst naar de ministeries. De vakdepartementen verzinnen zelf hoe een wet of maatregel moet worden uitgevoerd en kijken dan vooral hoe het voor het ministerie het snelst tot een resultaat komt. Een nieuwe indeling in regio’s van een bestuursorgaan dat alleen dat ene doel hoeft uit te voeren, werkt dan sneller dan een bestaand politiek bestuursorgaan met verkiezingen en democratische verantwoording.
'Er is een spanningsveld tussen daadkracht en draagvlak', vult Rien Fraanje aan. De voormalig secretaris-directeur van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) is sinds dit jaar algemeen directeur van het Interprovinciaal Overleg (IPO). Die twee functies geven hem een unieke positie om naar het vraagstuk van regionale indelingen in Nederland te kijken. Vanuit het ROB werkte hij mee aan het adviesrapport ‘Droomland of niemandsland’ en als directeur van het IPO vertegenwoordigt hij de twaalf provincies. De bestuurslaag waar door veel mensen naar wordt gewezen als mogelijke oplossing voor de bestuurlijke chaos.
Want dat de regionale indelingen als probleem worden gezien, mag duidelijk worden uit de vele rapporten die het vraagstuk analyseren. Het blijft niet bij de zeventig adviezen van hoogleraar Elzinga en de aanbevelingen uit het ROB-rapport, beide uit 2021. Raad van State publiceerde in april van 2023 de verkenning ‘Regelcomplexiteit’ met daarin ruime aandacht voor de decentralisatie en centralisatie van bestuur en ook de bestuurlijke verkokering. In maart van 2023 verscheen ‘Elke regio telt’, een gezamenlijk rapport van het ROB, de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI). De studiegroep Interbestuurlijke Financiële Verhoudingen schreef in 2020 het rapport ‘Als één overheid’. En zo kunnen we nog wel even doorgaan. Zelfs een overzicht van de verschillende adviesraden en rapporten is al complex.
Een toverwoord dat in die verschillende rapporten en adviezen naar voren komt, is het begrip congruentie. Een begrip dat ook leidend is op de overheidssite Regioatlas.nl waar alle samenwerkingsverbanden keurig zijn geïnventariseerd. Congruentie komt neer op meer samenwerken in vaste verbanden en niet telkens in verschillende samenstellingen. Maar hoogleraar Elzinga zegt daarover:
'Nogal onduidelijk is wat deze congruentie precies inhoudt en wat de precieze implicaties hiervan zijn en welke voor- en nadelen daaraan zijn verbonden.'
→ Lees het rapport: Droomland of niemandsland
→ Lees de verkenning: Regelcomplexiteit
→ Lees het rapport: Elke regio telt
Laten we de kaart van Nederland er weer even bijpakken met een aantal verschillende indelingen en dan letten we nu vooral op Groningen, Friesland, Drenthe en Zeeland.
Bij al die indelingen zijn deze vier provincies al een regio. Toch betekent dat niet dat die taken ook bij de provincie zijn ondergebracht. Bijvoorbeeld bij jeugdzorg werken alle dertien Zeeuwse gemeenten samen. Maar als de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken suggereert dat die taak dan misschien ook door de provincie uitgevoerd kan worden, dan kan mevrouw Ollongren op weerstand rekenen van zowel gemeente Middelburg als de provincie Zeeland.
Het is een beeld dat universitair hoofddocent Herman Lelieveldt herkent na publicatie van het essay ‘Zo kan het wél. Regioprovincies slimmer bestuurd: de casus Fryslân en Zeeland' waarin hij samen met hoogleraar bestuurskunde Caspar van de Berg pleit voor een experiment met Zeeland en Friesland als bestuurlijke proeftuin. Een pleidooi om de jeugdzorg weer onder te brengen bij de provincie, Provinciale Staten sturing te laten geven aan de keuzes rondom de energietransitie en het werk van de veiligheidsregio’s te laten controleren. Maar, zeggen ze er in De Volkskrant gelijk bij, 'niet alle gebieden in Nederland lenen zich voor deze aanpak'.
Want laten we nu eens kijken naar Gelderland. Hoe is die provincie opgedeeld in verschillende regio's?
Bijna elke keer anders ingedeeld, alleen de regio Achterhoek zien we een paar keer terug als constante, congruente regio. We doen deze oefening nog één keer, maar nu met Overijssel.
De provincie is niet de regio, maar de twee regio’s IJsselland en Twente komen bij bijna elke verdeling bovendrijven. Moet de indeling van provincies misschien aangepast worden? Waar werken veel gemeenten al samen en kunnen we daar niet beter naar kijken? Dat laatste onderzoeken Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en adviesbureau Berenschot op dit moment. In hun onderzoeksrapport over Bestuurlijk Regionale Ecosystemen (BRE) dat dit najaar verschijnt, kijken ze onder andere naar het aantal samenwerkingsverbanden tussen gemeenten.
Als je lijnen trekt tussen gemeenten die met elkaar in meer dan vijf samenwerkingsverbanden zitten, dan krijg je deze kaart van Nederland.
Groningen, Friesland, Drenthe en Zeeland zijn goed te zien. IJsselland en Twente ook. Utrecht is behoorlijk afgebakend en Noord-Brabant valt uiteen in drie regio’s. Gelderland is een stuk diffuser en ook Noord-Holland, Zuid-Holland en Zuid-Limburg zijn minder duidelijk. In totaal kom je op ongeveer twintig tot dertig regio’s uit.
Kunnen we de provincies niet opnieuw tekenen langs deze lijnen? Deze regio’s toevoegen als vierde bestuurlijke laag met eigen verkiezingen? Alle opties zijn meermaals onderzocht en ook weer afgeschoten. Een extra bestuurlijke laag maakt het probleem nog complexer en hoewel een nieuwe indeling van provincies op papier leuk klinkt, krijg je er in de praktijk de handen niet voor op elkaar.
Wat werkt dan wel? Wat hebben al die uitgebreide adviesrapporten van hoogleraren bestuurskunde opgeleverd? Nou, dat het fijn zou zijn als er wat meer centrale regie is bij het toewijzen van al die taken. Niet elk ministerie voor zich, maar vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken kijken welke indeling nodig is. Volgens dijkgraaf en lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur Kees-Jan de Vet is de formatie daarvoor de aangewezen periode. 'Begin bij een nieuwe regeerperiode niet alleen met kijken wat je allemaal wilt doen, maar bedenk ook hoe je het wilt doen.'
Een goed uitgangspunt is volgens hoogleraar Elzinga, Annemarie Kok en andere experts het oude, vertrouwde huis van Thorbecke uit 1848. Pas als een taak niet door de Rijksoverheid, provincie of gemeente uitgevoerd kan worden, pas dan kijken wat er wel nodig is voor die taak.
Voor de fervente betweters onder ons heeft Regioatlas.nl een handige tool ontwikkeld om zelf Nederland in regio’s naar eigen smaak in te delen. Is dat nou wel zo slim?