hoe bureaucratie de jeugdzorg fataal wordt - en hoe het simpeler kan
Complexe, bureaucratische rompslomp. Die belet hulpverleners al een halve eeuw om de mensen te helpen die hen het hardst nodig hebben: kwetsbare jongeren. Hoe nu verder?
Beau Visser, 1 september 2023
‘Weet je wat een eiersnijder is?,’ vraagt Sandra Klokman. Ze is actieonderzoeker bij het Instituut voor Publieke Waarden (IPW). Deze organisatie is gespecialiseerd in het bedenken van praktische oplossingen voor alle mensen die de route van het kastje naar de muur zat zijn. ‘Denk aan een gezin dat bij de gemeente komt met een hulpvraag. Bijvoorbeeld: het gaat niet goed met mijn kinderen, ik heb een huurachterstand en ik heb psychiatrische hulp nodig. Dan ben je een eitje dat op de eiersnijder ligt: de gemeente ratst je in allemaal plakjes.’
Jeugdzorg, schuldhulpverlening, volwassenenzorg: het zijn verschillende overheidsdomeinen. Ze zijn ooit op die manier opgezet zodat elk probleem gericht aangepakt kan worden. Elk domein kent weer eigen regels. Dat vormt geen probleem an sich, maar wat als deze regels in de weg zitten van een passende oplossing?
Klokman: ‘Wij plakken dat eitje weer aan elkaar’
Neem de hordes die jeugdhulpverleners moeten nemen: het aanvragen van indicaties, per gemeente andere tarieven tegenkomen, of zelfs overleggen met zes gemeenten tegelijkertijd. Met dit soort struikelblokken is de weg naar doeltreffende jeugdzorg een hobbelige. Wachtlijsten worden maar langer en langer. Nederland is in de KidsRights Index, een ranglijst van landen op het gebied van kinderrechten, mede door de moeilijkheden in de jeugdhulp zelfs zestien plekken gedaald.
Hoe is die bureaucratie in de jeugdzorg geslopen? En op welke manier kunnen we dit systeem versimpelen? Om een beter beeld te krijgen, neemt Anne (54) ons mee in haar verhaal.
het gezin als zorginstelling
Annes huis heeft het allemaal. Een trampoline in de tuin, plek genoeg om te spelen en kamers in alle kleuren van de regenboog: kortom, het huis waar ieder kind van droomt. Anne deelt dit huis niet enkel met haar eigen kinderen. In haar zogeheten ‘gezinshuis’ wonen ook jongeren die intensieve en langdurige hulp nodig hebben vanwege gedragsproblematiek of een verstandelijke beperking. Als een begeleider van het huis, als gezinshuisouder, is Anne dag en nacht met hen in de weer. Een andere baan is hiermee uitgesloten, ze is in dienst van het gezinshuis.
‘Ik doe het al 23 jaar met plezier omdat ik het niet als werk zie',’ vertelt Anne. Ze heeft een nobel doel: een thuis bieden aan tien jongeren die nergens anders terechtkunnen. Voordat een kind in aanmerking komt voor een plek in een gezinshuis, heeft deze vaak al vele uithoeken van het land gezien. Zo vertelt Anne over een baby die in één jaar tijd, de tijd tussen de uithuisplaatsing en de plaatsing in het gezinshuis, op zes opeenvolgende adressen verbleef. Gezinshuizen brengen kinderen die van hot naar her worden gestuurd rust, zorg en toekomstperspectief. In de woorden van demissionair staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Maarten van Ooijen:
ze groeien hier ‘zo thuis mogelijk’ op
door de versnipperaar
In Nederland waren er volgens het Nederlands Jeugdinstituut in 2020 zo’n duizend gezinshuizen, waar in totaal bijna vierduizend jongeren woonden. De kinderen in het huis van Anne komen uit het hele land: van Delft tot Zevenaar. Maar dat brengt onzekerheid met zich mee. De kern van het probleem? Het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet. ‘De gemeente waar het kind woont op het moment dat het voor het eerst in aanraking komt met jeugdhulp, die gemeente moet de plek in het gezinshuis betalen’, licht Anne toe. Voor zorginstellingen bestaan er geen landelijk vastgelegde tarieven. Elke gemeente heeft dus eigen beslissingen gemaakt en systemen opgezet.
Voor gezinshuisouders betekent dit extra onzekerheid. De ene gemeente betaalt voor zorg meer dan de andere, hoewel het soort zorg hetzelfde is. Bovendien stemt een gemeente die bekend is met Anne en haar gezinshuis gemakkelijker in met aanvragen dan een gemeente aan de andere kant van het land. Het is een van de vele gevolgen van de decentralisatie van de jeugdhulp.
Voor 2015 speelden gemeenten nog geen rol in de voorziening van jeugdhulp. Sinds 1989 was het deels provinciaal en deels landelijk geregeld. Maar met het intreden van de Jeugdwet werd deze verantwoordelijkheid in zijn volledigheid overgedragen aan gemeenten. De bedoeling was om sneller hulp te kunnen verlenen met een focus op preventie. Zo moest de hulp efficiënter en goedkoper worden. Maar de transitie had ook ongewenste gevolgen. Uit het rapport ‘Eerste evaluatie Jeugdwet’ blijkt dat het gebrek aan eenduidige richtlijnen voor gemeenten regionale kwaliteitsverschillen voortbracht. Bovendien heeft de decentralisatie voor veel extra taken en bureaucratische rompslomp gezorgd bij gemeenten en bij hulpverleners, maar slonk het budget voor jeugdzorg in 2015 met 15%.
Een gezinshuis opzetten is net als een eigen bedrijfje opzetten: je steekt er geld in en bent afhankelijk van klanten om te blijven bestaan. Maar wanneer iedere klant – ofwel iedere gemeente – andere tarieven en een andere werkwijze hanteert, dan voelt je bedrijf al snel wankel.
Zo vertelt Anne over Lucas, die op zijn twaalfde in haar gezinshuis kwam wonen. Ongeacht hoe oud hij wordt, functioneert Lucas altijd op het niveau van een vierjarige. Inmiddels is hij 25 en valt hij niet meer onder de Jeugdwet. Toch wilde hij graag bij Anne blijven wonen. Bij de groepen waar hij eerder woonde, zat hij totaal niet op zijn plek. Na eindeloos mailen en bellen met de gemeente, bemachtigde Anne voor Lucas een Wlz-indicatie. Lucas mag nu onder de Wet langdurige zorg bij Anne blijven wonen, tot blijdschap van het hele gezinshuis: ‘Hij heeft een IQ van 48, maar een EQ van 148; hij is zo sociaal, zo leuk en zo grappig,’ vertelt Anne. Toch was dit niet het eindpunt van hun route tussen dat kastje en die muur.
Mensen die onder de Wet langdurige zorg vallen, hebben langdurige en intensieve hulp nodig. Dit kunnen bijvoorbeeld ouderen zijn of mensen met een beperking. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) onderzoekt aanvragen voor langdurige zorg. De instelling constateert hieruit wie een Wlz-indicatie mag ontvangen, en wie niet. Het CIZ functioneert op landelijk niveau en legt verantwoording af aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
de bus gemist?
Gemeenten en zorgkantoren hebben potjes geld om dagbesteding te financieren, zowel de plek als het vervoer van de persoon in kwestie. Voor Lucas was hier nooit eerder gebruik van gemaakt, omdat Anne op eigen initiatief twee onofficiële dagbestedingen in Orholt had gevonden: appels schillen voor een koffietentje en schorten vouwen bij een wasserij. Deze plekken stonden niet in de dagbestedingsdatabank van zijn zorgkantoor. Bovendien worden deze dagbestedingen niet vergoed. Maar Lucas is er erg gelukkig. ‘Hij vindt het daar helemaal geweldig; hij hoort er echt bij.’
Toen Lucas meermaals traumatische herinneringen herbeleefde, startte hij een traumabehandeling. Hij kreeg met emoties te maken die hij nooit eerder had gevoeld. Ook doken er depressieve gedachten op. ‘Elke dag in zijn eentje fietsen naar zijn dagbestedingsplekken vonden we daarom iets te spannend. Want ja, hij zou maar iets impulsiefs doen.’ Toen Anne een tijdelijke indicatie voor vervoer aanvroeg bij het zorgkantoor, kreeg ze een ‘nee’. Zonder officiële dagbestedingsplek mag een zorgkantoor geen indicatie voor vervoer uitschrijven.
Anne: ‘Dan denk ik: waar is de menselijke maat? Ik regel al jaren mijn eigen dagbesteding, dat scheelt de overheid veel geld’
Met dit verhaal stapte Anne naar het Instituut voor Publieke Waarden. Actieonderzoekers van het IPW proberen voor mensen zoals Anne de overheid te herinneren aan de menselijke maat. Ook laten de onderzoekers zien hoeveel geld onzinnige regels eigenlijk kosten. Alleen betalen voor vervoer en niet ook nog voor een dagbestedingsplek, daar bespaart het Rijk veel geld mee.
‘We legitimeren onze keuzes middels een Doorbraakplan’, legt Sandra Klokman uit. ‘Wat gebeurt er als we niets doen en wat gebeurt er als we de aanvraag goedkeuren? Wat betekent het voor de financiën en wat zegt de wet erover?’ Tot de zaak van Lucas is gekraakt helpt ze Anne en Lucas ook op een andere manier: het instituut vergoedt twee maanden taxivervoer.
beleid als een boemerang
Eigenlijk is het raar dat er organisaties opgericht moeten worden om bureaucratische knopen te ontwarren. Waarom gaat het geld dat in de jeugdzorg wordt uitgegeven aan technocratische processen niet naar het helpen van jongeren? Uit het promotieonderzoek ‘Boemerangbeleid’ van Sharon Stellaard blijkt dat het beleid rondom jeugdhulp de afgelopen vijftig jaar iets heeft gemist: historisch besef. Op 14 maart werd in de Tweede Kamer een motie gepresenteerd naar aanleiding van Stellaards onderzoek. Hierin verzocht CDA-Tweede Kamerlid René Peters de regering om naar het verleden te kijken wanneer jeugdzorgbeleid wordt geschreven. Hoewel deze motie werd aangenomen komt Hervormingsagenda Jeugd van dit jaar volgens Stellaard bijna exact overeen met de Startnota Jeugdwelzijnsbeleid uit 1974. De hoofdconclusies van de twee documenten zijn bijna identiek, benoemt ze.
Zo is een hoofdconclusie van de Startnota Jeugdwelzijnsbeleid uit 1974:
‘Hulpverlening kan slechts zinvol funktioneren als elders in de maatschappij aan bepaalde voorwaarden is voldaan, bijvoorbeeld wat betreft huisvesting, opleiding, werkgelegenheid [...]' (p. 28)
Terwijl een veranderstrategie in de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 luidt:
‘Het is belangrijk dat we [...] zorgen voor een meer integrale aanpak, waarbij we niet alleen kijken naar de jeugdige zelf, maar ook de gezinssituatie en eventuele problematiek op bijvoorbeeld het terrein van het onderwijs, de bestaanszekerheid en wonen.’ (p. 59)
De Jeugdwet in 2015 had mede als doel om rijzende kosten de kop in te drukken. Dat heeft allesbehalve goed uitgepakt. ‘In 1974 moesten contextgebonden oorzaken van jeugdproblematiek aangepakt worden, zoals bestaanszekerheid. Inmiddels geeft de overheid per jaar ongeveer zes miljard euro uit aan jeugdzorg. Een miljard daarvan gaat enkel naar organisatie en administratie. In 2015 stond het totaalbedrag voor jeugdzorg op drie miljard. In 1992 werd de jeugdhulpverlening bekostigd met ruim zeshonderd miljoen gulden, wat omrekent naar 270 miljoen euro. En de precieze cijfers ontbreken, maar we kunnen stellen: Nederland geeft nu meer uit aan enkel de bureaucratie van de jeugdzorg, dan er in 1974 naar de volledige jeugdhulpverlening ging. En nog steeds moeten we werken aan bestaanszekerheid.’ Ze signaleert steeds meer bureaucratie binnen een domein dat nog met dezelfde knelpunten worstelt als een halve eeuw geleden. De term die ze eraan wijdt, is ‘aanhoudende beleidstragiek’.
Stellaard: ‘Niemand ziet meer dat we een defect systeem aan het repareren zijn’
weg van complexiteit
Hoe versimpelen we het jeugdzorgstelsel? Met deze twee vaardigheden.
vaardigheid 1: luisteren
Het systeem is enkel zo complex als we denken, vindt Sandra Klokman: ‘Als je iets complex noemt, dan worden er geen oplossingen verzonnen, weten we uit ervaring.’ In plaats van gelijk een zaak te bestempelen als ‘complex’, pleit Klokman ervoor om in gesprek te gaan met elkaar en zo tot een oplossing te komen. Dan hanteer je gelijk de menselijke maat. ‘Je kunt een gezin in de problemen het beste vragen: wat willen jullie? Ze weten vaak bijzonder goed wat er als eerste moet gebeuren. En dat is nooit het kopen van een Maserati of het boeken van een vakantie naar de Bahama's.’
vaardigheid 2: terugblikken
‘In de jaren zeventig waren sommige oplossingen voor knelpunten in de jeugdzorg bureaucratisch. Die bureaucratische oplossingen genereerden weer nieuwe problemen. En de volgende hervorming was voor die nieuwe problemen weer een bureaucratische oplossing. Inmiddels lijken de gevolgen van de eerste oplossing nu de oorzaken,’ legt Sharon Stellaard uit. Een knelpunt in de jaren zeventig was bijvoorbeeld de verdeling van zorginstellingen. Sommige delen van het land stonden er vol van, maar andere delen ondervonden een gebrek. Vijftien jaar na de eerste signalering van dit probleem bood de Wet op de jeugdhulpverlening de oplossing die in 1974 al werd aangedragen: regionalisering. Door het landelijke jeugdzorgsysteem te decentraliseren konden jongeren dichter bij huis geholpen worden. Maar deze regionalisering bracht moeilijkheden met zich mee, waaronder hoge kosten. De transitie naar gemeenteregio’s in 2015 was een oplossing hiervoor. En weer een stap dichter bij jongeren. Maar het zorgde onder andere voor kwaliteitsverschillen, veel administratie en onduidelijkheid bij hulpverleners. Bovendien rezen de kosten de pan uit. Nu stelt de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028:
'De eerste bouwsteen betreft het versterken van de regio’s.’ (p. 40)
We zijn dus weer terug bij af.
Kortom: waar in 1974 een probleem werd gesignaleerd – onevenredige verdeling van zorginstellingen – zijn er door de oplossing – regionalisering – meer problemen bijgekomen. De overheid probeert ze op te lossen met agenda’s en wetten die dezelfde ideeën bevatten als vijftig jaar geleden. Stellaard gelooft dat Nederland voorbij de waan van de dag kan stappen door terug te blikken op eerder jeugdzorgbeleid. Pleisters plakken werkt niet. Zo krijg je immers een overdaad aan bureaucratie en een hoop onduidelijkheid. ‘Hopelijk zien steeds meer mensen hoe bizar het systeem eigenlijk is’, wenst Stellaard, ‘en wordt dat een katalysator voor de gedachte: waar zijn we nou eigenlijk mee bezig?’