De overheid voorspelt na het verbod op het ‘sleepnet’ SyRI nog altijd fraude op adressen in sociaal-economisch zwakkere wijken. Argos en Lighthouse Reports deden onderzoek naar de methode, waarbij gemeenten en instanties als Belastingdienst, UWV en politie risicosignalen delen. ‘Dit gaat over een overheid die zoveel van je afweet dat die altijd iets kan vinden.’

Stel: je woont in het postcodegebied van een buurt met problemen, een team fraudecontroleurs van de overheid komt onaangekondigd aan de deur en dreigt dat het gevolgen kan hebben voor je uitkering als je ze niet binnenlaat. Je bent namelijk geselecteerd voor een huisbezoek en je moet zeer persoonlijke vragen beantwoorden en zelfs je nachtkastje openmaken, om te bewijzen dat er niemand naast je slaapt. Ze vertellen je niet dat ze bij jou zijn uitgekomen omdat uit de over jou gekoppelde data blijkt dat je sinds een tijdje een alleenstaande moeder bent, je woning vrij groot is voor iemand met een bijstandsuitkering en een discriminerend algoritme jou een hoge risicoscore heeft gegeven. 

Al jaren voorspelt de overheid socialezekerheidsfraude en andere misstanden in buurten waar het zou schorten aan de leefbaarheid. Bijkomend doel: achter de voordeur komen om mensen in beeld te krijgen die mogelijk zorg nodig hebben en zelfs het tegengaan van criminaliteit en ondermijning. De werking van deze ‘glazen bol’ is altijd in nevelen gehuld geweest. Argos en de internationale journalistieke organisatie Lighthouse Reports hebben met een beroep op de Wet open overheid (Woo) een groot aantal documenten opgevraagd over de werkwijze: projectplannen, evaluaties en technische informatie. Maar ook e-mails waarin ambtenaren discussiëren over de rechtmatigheid van de aanpak en de vraag of deze ethisch door de beugel kan. Het blijkt dat buurten worden doorgelicht en dat voor de overheid zelfs ‘vrouw in de bijstand krijgt kind’ een indicator voor fraude kan zijn, of iemands waterverbruik. 

Alleen al de afgelopen jaren zijn er tientallen projecten geweest in sociaal-economisch zwakkere buurten, met namen als ‘wijkgerichte aanpak’, ‘flexibele inzet controlecapaciteit’ of ‘adresgerelateerde problematiek’, van Utrecht Overvecht tot Leeuwarden Wielenpolle en van Klingerberg in Venlo tot de megaflat de Brandaris in Zaandam.

Tips?

Wilt u informatie kwijt of heeft u tips over dit onderwerp? Mail naar d.davidson@vpro.nl 

Gegevens delen

De projecten vinden plaats onder de vlag van de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI): een bij het grote publiek nauwelijks bekend samenwerkingsverband. In LSI-projecten, ook wel interventieteams genoemd, delen en analyseren gemeenten en overheidsorganisaties als Belastingdienst, UWV en SVB, IND, Arbeidsinspectie, Openbaar Ministerie, politie en vreemdelingenpolitie ‘risicosignalen’ en andere informatie over adressen in vooraf aangewezen postcodegebieden. 

Bij meerdere signalen over één adres - een ‘verwonderadres’ in de taal van de LSI - kan dat adres worden besproken aan een ‘casustafel’: een mondeling overleg waar instanties meer informatie inbrengen over bewoners en adressen. Als twee of meer overheidsorganisaties een onderzoeksbelang denken te hebben, kan een controle aan huis plaatsvinden tijdens zogeheten ‘actiedagen’. 

Alleenstaande bijstandsmoeder

Uit de documenten die Argos en Lighthouse hebben opgevraagd blijkt dat meerdere overheidsorganisaties ‘verwonderadressen’ aanleveren voor LSI-projecten op basis van risico-indicatoren. Gemeenten hanteren zelfs complete lijsten met dit soort indicatoren. Zij koppelen - al dan niet met hulp van het zogeheten Inlichtingenbureau - voor LSI-projecten tal van gegevens die in samenhang op fraude zouden kunnen wijzen. Bijvoorbeeld informatie over toeslagen, waterverbruik, schulden, bankrekeningen, vergunningen, voertuigen, uitkeringen, kinderen en relaties, geslacht, leeftijd, woningen en zelfs afvalaanbod en overlastmeldingen. 

Een voorbeeld van zo’n gemeentelijke risico-indicator voor uitkeringsfraude is ‘alleenstaande vrouw die bijstand ontvangt en tijdens de periode van bijstand moeder is geworden’. De reden: ‘Vaak zien we dat de vader van het kind toch nog op een of andere manier in beeld is’. Een andere ‘voorspeller’ van fraude zijn meldingen over bijstandsgerechtigden die bijvoorbeeld in hun achtertuin of garagebox werken. Hiervoor worden databases met gemeentelijke meldingen over bijvoorbeeld geluidsoverlast vergeleken met gegevens over uitkeringsgerechtigden. ‘In projecten heeft dit een grote hitrate’. Of specifiek voor adresfraude: ‘Meerdere volwassen personen op een adres ingeschreven met verschillende achternamen’, waarbij ook moet worden gekeken ‘naar 'rare' combinaties van nationaliteiten. Bijvoorbeeld een Nederlandse man van 75 met dames van rond de 30 die uit bijvoorbeeld China en Turkije komen.’ 

De indicatoren verschillen per project, maar in een gemeente worden al gauw enkele tientallen verschillende risico-indicatoren gebruikt, blijkt uit lijsten die door Argos en Lighthouse zijn opgevraagd. Hieruit blijkt opvallend genoeg ook dat ook ‘alle ‘zachte’ meldingen van betrokkenen in de te onderzoeken wijk of buurt’ kunnen worden verzameld. ‘Dit is geen risico-indicator maar wel een belangrijke bron als input voor de casustafels’. 

Gemeentelijke fraude-indicatoren

Er zijn tientallen factoren die mee kunnen wegen voor een gemeentelijk ‘fraudevinkje’. Te denken valt aan laag of juist hoog waterverbruik, geretourneerde verkiezingspost of een woning boven een bar-dancing of café. Een alleenstaande bijstandsgerechtigde met een relatief grote woning of veel kamers betekent ook een ‘vermoeden gerede twijfel’. Grote woningen zijn doorgaans duurder en ‘de vraag is of deze hogere kosten door een alleenstaande bijstandsgerechtigde te dragen zijn, plus een verhoogd risico op illegale verhuur’.

Ook verdacht zijn het bezit van een dieselauto of aanhangwagen, het aanhouden van een zakelijke rekening of het níet aanvragen van aanvullende financiële hulp door een bijstandsgerechtigde: ‘Zijn er andere, niet opgegeven inkomsten of giften?’ Of iemand die kort voor of na een 21ste verjaardag wordt uitgeschreven van een adres, vanwege de zogeheten kostendelersnorm. ‘Aangezien een inwonende persoon van ouder dan 21 gevolgen kan hebben voor de hoogte van de uitkering van een ook daar verblijvende bijstandsgerechtigde, is een verhuizing op een dergelijk moment opvallend.’ 

Belastingdienst

Andere bij de LSI aangesloten overheidsorganisaties maken eveneens gebruik van risicomodellen en -indicatoren om verdachte adressen te genereren. De Belastingdienst Toeslagen heeft tot juli 2020 in een flink aantal postcodegebieden het discriminerende en inmiddels stopgezette algoritme ingezet dat berucht werd door de toeslagenaffaire. Voorbeelden zijn Utrecht, Veenendaal, Valkenswaard, Dordrecht, Gouda, Hoorn en Venlo, blijkt uit een overzicht dat het ministerie van Financiën op verzoek van Argos en Lighthouse heeft verstrekt. Mogelijk is dit overzicht nog niet volledig, omdat in documenten over andere gemeenten indicaties staan dat het algoritme ook daar is ingezet. Van het ‘risicoclassificatiemodel toeslagen’ is vastgesteld dat alleenstaanden, mensen met een laag inkomen en inwoners die niet de Nederlandse nationaliteit hadden veell vaker een hoge risicoscore kregen dan anderen. 

Los van het risicomodel leverde de Belastingdienst ook ‘risicosignalen en tips’. Uit de documenten wordt niet duidelijk waar deze uit bestonden en hoe deze tot stand kwamen. De Belastingdienst is vorig jaar voorlopig gestopt met het delen van informatie voor LSI-projecten, hangende een intern onderzoek naar de gegevensdeling, blijkt uit documenten. ‘In de toetsing wordt onder andere bepaald of de risico’s en gevolgen, voor wat betreft het verstrekken van fiscale informatie, voor de rechten en vrijheden van betrokkenen in voldoende mate beperkt worden en of de borging van de AVG binnen deze gegevensverwerking geregeld is.’

Sociale Verzekeringsbank

Uit een Woo-verzoek bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB), onder meer verantwoordelijk voor de AOW, blijkt dat deze organisatie onder meer ‘partner in het buitenland’ als voorspeller van fraude hanteert binnen LSI-projecten. ‘Projecten hebben aangetoond dat gerechtigden die voldoen aan bepaalde criteria, zoals inwonend bij derden of het hebben van een partner in het buitenland, een hoger risico op onrechtmatigheid kunnen hebben ten opzichte van de overige gerechtigden.’

Resultaten

De uitkomsten van de LSI-aanpak lopen zeer sterk uiteen, blijkt uit evaluaties. Het kan gaan om het beëindigen of terugvorderen van uitkeringen en toeslagen, boetes, aanpassingen in de gemeentelijke basisregistratie, zorgmeldingen en zelfs bijdragen aan strafrechtelijke onderzoeken. ‘Wijkagenten namen het initiatief tot controlebezoeken als zij achter de voordeur wilden komen’, is bijvoorbeeld in documenten te lezen. In sommige documenten staat dat er een convenant is met de politie om informatie te delen en dat de politie risicosignalen heeft geleverd. Meldingen bij Misdaad Anoniem kunnen eveneens worden gebruikt. Ook wordt informatie gedeeld met organisaties die geen LSI-partner zijn, zoals gemeentelijke wijk- en jeugdteams, water- en energiebedrijven en woningcorporaties, bijvoorbeeld over overlast of onderhuur. ‘Na iedere actiedag deelde de projectleider relevante signalen met hen. Bijzonderheden konden zij dan mondeling met ons delen’, vermeldt een eindrapport. Ook staan meldingen beschreven bij onder meer Veilig Thuis en de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). 

Vergelijking SyRI

Ronald Huissen en voorzitter Tijmen Wisman van het Platform Burgerrechten (PBB) hebben inzage gehad in de documenten over de LSI-methode en deze geanalyseerd. Het platform was eerder betrokken bij de procedure tegen de Staat die leidde tot het verbod op het ‘massaprofileringssysteem’ Systeem Risico Indicatie (SyRI), dat eveneens in LSI-projecten werd gebruikt. 

Wisman ziet overeenkomsten met de huidige LSI-werkwijze. ‘Ook hier worden gewoon heel veel gegevens verzameld. En wordt je hele leven binnenstebuiten gekeerd. Als burger weet je niet of je op de snijtafel ligt. Je weet niet op basis van welke indicatoren er wordt gekeken naar jouw gegevens. Of je een dossier bent dat door partijen wordt besproken. In het strafrecht moet je eerst iemand verdenken. Nu zeg je: we hebben niet een vermoeden, maar we gaan alle data bij elkaar brengen en vermoedens genereren. Dat is de wereld op zijn kop.’ 

Wisman, docent privacy- en gegevensbeschermingsrecht aan de Vrije Universiteit, zegt dat de wettelijke basis voor de werkwijze onvoldoende is. Hij wijst erop dat de rechter eerder een einde maakte aan artikel 65 SUWI, dat de basis was voor het ‘sleepnet’ SyRI. De gegevensdelingen in LSI-projecten gebeuren op basis van artikel 64 SUWI, dat bepaalt dat overheden mogen samenwerken om socialezekerheidsfraude tegen te gaan. ‘Als je het vergelijkt met vissen dan geeft artikel 64 een vergunning voor harpoenvissen en artikel 65 voor een sleepnet. Van artikel 65 heeft de rechter gezegd: die vergunning trek ik in. En nu zijn ze toch doorgegaan met sleepvissen.’ 

Hij vindt ook dat de overheid mensen anders behandelt omdat ze in de bepaalde wijk wonen. ‘Je zegt eigenlijk tegen die mensen: iedereen heeft grondrechten behalve jullie’. ‘Dit gaat over een overheid die zoveel van je afweet dat die altijd iets kan vinden. Het gaat over overheidsmacht en hoe ver die mag gaan. Als een overheid altijd toegang tot jou mag hebben, dan is dat een onveilig idee. Dat wil je niet in een democratische rechtsstaat.’

Vraagtekens

Uit de opgevraagde documenten blijkt dat er ook intern bij de overheid soms vraagtekens worden geplaatst bij de methode. ‘Ik mis de ethische kant van de wijkgerichte aanpak. De vraag: moeten wij dit willen’, aldus een functionaris gegevensbescherming van de gemeente Zaanstad over een plan om na de flat de Brandaris ook andere wijken door te lichten. De privacyfunctionaris waarschuwt voor stigmatisering: ‘Is het noodzakelijk om een concrete wijk aan te pakken? En waarom deze wijk? Welke gegevens heb je echt nodig? Ben je transparant naar de inwoners toe?’. En zelfs: ‘Ik vraag mij af of deze aanpak überhaupt ooit landelijk is getoetst’. In Leeuwarden waarschuwden ambtenaren het bestuur van de stad voor een juridisch ‘grijs gebied’ als ook informatie over bijvoorbeeld zorg in het onderzoek wordt betrokken: een risico ‘wat het college zich dient te beseffen’. Opmerkelijk is de constatering dat het LSI-project ‘verstrekkende gevolgen kan hebben’ en zelfs ‘onrust en onveiligheid in de betreffende wijken’ kan veroorzaken’. ‘Het op deze manier verbeteren van de situatie in de wijk is, zo blijkt uit ervaringen elders in het land, bij weerstand van wijkbewoners een kwestie van lange adem en de rug recht houden.’ 

Reactie VNG

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft een belangrijke coördinerende en adviserende rol in LSI-projecten en heeft op verzoek van Argos een uitgebreide reactie gegeven op de kritiekpunten. VNG erkent dat ‘de verwerking van gegevens in LSI-verband een forse inbreuk kan zijn op het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer’ maar stelt ook dat ‘fraudebestrijding een belangrijk en legitiem doel is dat niet mogelijk is zonder enige vorm van gegevensverwerking’. VNG laat weten dat artikel 64 Wet SUWI de basis is voor het LSI-convenant op basis waarvan de overheden samenwerken en gegevens delen. Volgens VNG wordt op deze manier zorgvuldig omgegaan met het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. 

Volgens VNG ‘wordt steeds het gesprek gevoerd over het risico op stigmatisering en is dit daarmee onderdeel van de weging en de aanpak. Door diverse waarborgen in het project wordt er rekening gehouden met dit soort risico’s’. Verder erkent VNG dat artikel 64 Wet SUWI niet gaat over bijvoorbeeld zorg. ‘Echter, zijn wij ook van mening dat handhaven niet betekent dat deelnemende partijen aan een LSI-project de ogen sluiten, wanneer wordt gestuit op situaties waarin degene die gecontroleerd wordt ook zorg of ondersteuning nodig heeft. Dit gebeurt vaak op nadrukkelijk verzoek van de opdrachtgevende gemeente.’ 

Een vergelijking met SyRI gaat volgens VNG niet op. ‘Het fundamentele verschil is dat er geen sprake is van gebruik van buitenproportionele hoeveelheden data en van geautomatiseerde data-analyse in LSI-verband. Het samenbrengen en verwerken van risico-indicatoren is niet in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.’ VNG laat weten de SyRI-uitspraak te hebben bestudeerd, maar dat dit vonnis de LSI-projecten niet beïnvloedt. Volgens VNG is profilering toegestaan om onrechtmatig gebruik van overheidsvoorzieningen tegen te gaan, als deze profilering ‘geschikt, noodzakelijk en proportioneel’ is. ‘Dit laatste wordt per LSI-project getoetst’, aldus VNG.  

Met medewerking van Allart van der Woude.