Haperend stikstofbeleid: wil de boer wel weg?

Alleen onder de strikte voorwaarde dat hij anoniem blijft, wil hij vertellen over zijn situatie. Boer Roland* vreest dat zijn zorgen over de toekomst zijn onderhandelingspositie bij de provincie in gevaar brengen. Hoewel Roland niet ‘zomaar’ wil stoppen, weet hij ook wel dat boeren op zijn huidige locatie over twintig jaar vermoedelijk niet meer kan. ‘Als je toekomstgericht melkveehouder wil blijven, moet je het gesprek aangaan met de provincie. Ik ga niet zitten afwachten, dat gevoel blijft jaren aan je knagen.’

Roland is een agrarisch ondernemer die in aanmerking komt voor de gerichte opkoopregeling van het Rijk. Zijn bedrijf met 150 melkkoeien bevindt zich dichtbij een kwetsbaar natuurgebied en de hoeveelheid stikstof die zijn onderneming uitstoot, is voldoende om aan de regeling mee te doen.

Door zogenaamde piekbelasters zoals Roland op te kopen, wil de overheid kwetsbare natuur beschermen en herstellen. De vrijgekomen stikstofruimte is daarnaast voor andere activiteiten waarbij stikstofuitstoot komt kijken: infrastructuur- en bouwprojecten.

Het probleem is niet nieuw. In 2015 deed de regering met het Programma Aanpak Stikstof (PAS) al een poging tot natuurherstel. Maar vermindering van de uitstoot bleef uit, terwijl deze drastisch omlaag moet. ‘Anders kunnen we onze natuur gewoon afschrijven’, aldus Johan Vollenbroek, de voorzitter van Mobilisation for the environment (MOB). Vollenbroek tekende eerder bezwaar aan tegen het PAS. Op 29 mei 2019 verklaarde de Raad van State het programma ongeldig.

Sindsdien hanteert de overheid de regel: eerst de stikstofuitstoot in een gebied omlaag, dan mag er weer worden gebouwd. Met alle gevolgen vandien voor de woningmarkt, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie. Neem de Amsterdamse haven, die ‘staat stil’, omdat bedrijven niet kunnen uitbreiden, verduurzamen of verhuizen.

Het is dus in Den Haag zaak om manieren te vinden die de stikstofuitstoot terugdringen. Vorig jaar verlaagde de overheid de maximale snelheid op snelwegen, nu kijkt ze nu naar innovatieve manieren om de stikstofuitstoot in te dammen en gaan de provincies op vrijwillige basis boerenbedrijven opkopen.

Om te achterhalen of deze opkoopregeling effectief is, liet de Tweede Kamer een analyse uitvoeren door bestuurskundige Hens Runhaar (Universiteit Utrecht en Wageningen Universiteit) en onderzoeker Wim de Haas (Wageningen Environmental Research). Die analyse leverde een kritisch rapport op. ‘Het grootste mankement is de vrijblijvendheid van de regeling,’ vertelt Runhaar. ‘De regeling gaat niet uit van de meest kwetsbare gebieden en deelname van de boeren is vrijwillig. Dus de effectiviteit hangt enerzijds af van de keuzes die de provincies maakt [in welke bedrijven het opkoopt] en anderzijds van de boeren die zich aandienen. Daarmee is het uiteindelijke effect op natuurherstel, het doel van de regeling, ongewis.’

Runhaar ziet dat de overheid het grootste pijnpunt, de vrijwillige medewerking, vermijdt. Landbouwminister Carola Schouten heeft echter bewust gekozen voor een vrijwillige regeling. ‘Wanneer […] gekozen zou worden voor opkoop en bedrijfsbeëindiging onder dwang leidt dit naar verwachting tot minder maatschappelijk draagvlak en een tijdrovender en daarmee vertragend proces waardoor op korte termijn naar mijn inschatting minder emissiereductie kan worden gerealiseerd,’ schreef zij in een reactie op de analyse.

Vertrek blijft dus vrijwillig. Het Rijk heeft 350 miljoen euro beschikbaar gesteld, verdeeld over de twaalf provincies. Rudi Buis, woordvoerder van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verwacht dat er in totaal tussen de 100 en 180 bedrijven kunnen worden opgekocht. Het bedrag is niet direct volledig beschikbaar gesteld, maar is opgedeeld drie tranches.

Voor de eerste 100 miljoen konden boeren zich officieel tot 1 maart dit jaar melden bij de provincies, die belast zijn met de uitvoering. Uit cijfers van het RIVM, dat het effect van de regeling onderzoekt, blijkt dat van de bijna 32.000 landbouwbedrijven met vee in Nederland, er 790 in aanmerking komen voor de gerichte opkoopregeling piekbelasters.

Roland bezit één van die 790 bedrijven, maar heeft zich nog niet aangemeld. Hij twijfelt. Dat heeft deels te maken met een voorwaarde die momenteel aan de regeling verbonden is: het zogenoemde beroepsverbod. Een boer mag wanneer hij zijn bedrijf laat opkopen niet elders in het land een veehouderij overnemen of een nieuw landbouwbedrijf met vee starten. En daar houdt het voor Roland op: ‘Ik ben melkveehouder geworden omdat ik het werk met koeien mooi vind, niet om lisdodde te telen. Ze zeggen nu eigenlijk: ‘Je mag wel meedoen, maar je mag niet meer doen wat je het liefste wil’.

Uit een rondvraag van Argos bij de provincies blijkt de animo tot nu toe beperkt. In totaal tonen ongeveer 180 boeren interesse in de regeling. In de ene provincie zijn dat er 40, in de andere provincie geen enkele. Daar komt bij dat niet alle aanmelders ook in aanmerking komen. In Friesland, een provincie met 40 piekbelasters, meldden zich bijvoorbeeld 21 boeren waarvan er 7 kwalificeren als piekbelasters.

De provincies benadrukken dat het gericht opkopen van veehouderijen slechts één puzzelstukje is in het oplossen van de stikstofproblematiek. Wel zijn de provincies kritisch over het beroepsverbod. In Zuid-Holland (10 piekbelasters) heeft nog geen één boer zich aangemeld: ‘Het is wel zo dat een enkele boer interesse toont in verplaatsing in plaats van opkoop’, meldt woordvoerder Paul Lieben.

Gelderland nam onder meer vanwege het beroepsverbod het heft in eigen handen en ontwikkelde een eigen regeling speciaal voor kalverhouders. Hen wordt wél de kans geboden om hun bedrijf te verplaatsen. Voor deze regeling is volgens de provincie ‘enorme belangstelling’.

In de provincie Limburg (130 piekbelasters) zijn er ondanks het beroepsverbod 24 piekbelasters die serieuze interesse hebben in opkoop. Dat vindt woordvoerder Bas Albersen niet weinig: ‘Lang niet alle ondernemers die in aanmerking komen voor deze opkoopregeling willen deze ingrijpende stap überhaupt gaan zetten.’

Dat boeren zich niet massaal melden, verbaast Marijn Dekkers niet. De sectorspecialist Melkveehouderij bij Rabobank merkt weerstand bij ondernemers met een bedrijf nabij Natura 2000-gebieden: ‘Dat ze niet in dat gebied verder kunnen, daar kunnen ze wel bij met hun gedachten. Een industriegebied staat ook niet meer midden in een stad. Maar ondernemers willen graag ondernemen. Ze zijn niet gestart om te stoppen.’

De vraag is of de regeling op korte termijn veel aantrekkelijker wordt. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid schrapt weliswaar het beroepsverbod in de tweede en derde tranche, maar handhaaft die voorwaarde voor aanmelders van het eerste uur. Erwin van Kessel, teammanager bij het agrarisch advieskantoor DLV Advies, voorziet daarom nog terugtrekgedrag bij een aantal van de aanmelders van nu. ‘Er hebben zich ook boeren aangemeld met de veronderstelling dat het beroepsverbod eruit gaat. Als dat niet door lijkt te gaan, dan willen deze niet meer meedoen. Zeker ook bedrijven die dit als optie zagen om hun bedrijf te kunnen verplaatsen, verder van de natuur af. Daar durf ik mijn hand voor in het vuur te steken.’

Varkensboer Gradje* is één van die boeren. Hij heeft vier bedrijven, waarvan één dichtbij een Natura 2000-gebied. Deze locatie moet hij over een aantal jaar flink aanpassen. ‘Dat bedrijf is ver van huis. Ik word een dagje ouder en zie dat niet meer zitten. Ik investeer liever in een bedrijf dichterbij huis.’ Maar met een beroepsverbod kan dat niet. In dat geval trekt Gradje zich terug: ‘Ik ga wijken voor de natuur, maar als ik daardoor geen varkens meer mag houden, dat raakt niks. Ik ben als varkenshouder toch niet afgekeurd of wel? Geef me een extra miljoen, dan overweeg ik het beroepsverbod.’

Dekkers van de Rabobank legt uit dat ook zonder een beroepsverbod het opkopen van boerenbedrijven zorgt voor een algemene vermindering van de stikstofuitstoot: ‘Als een bedrijf nabij een Natura 2000-gebied bijvoorbeeld 100 koeien heeft en een bedrijf met 100 koeien ergens anders overneemt, dan gaan er per saldo 100 koeien weg. En het doel is om minder stikstofuitstoot te hebben op natuurgebieden. Dat gebeurt ook zonder beroepsverbod.’

Maar, meer dan de marktwaarde wordt er niet betaald en een bedrijf dichtbij een natuurgebied is minder waard dan elders in het land: ‘Een taxateur kijkt ook naar wat de ontwikkelingsmogelijkheden zijn in een gebied. Stel twee bedrijven zijn precies even groot en even oud, dan zal de waarde van het bedrijf nabij een Natura 2000-gebied lager zijn,’ aldus Dekkers. Dat zou betekenen dat de boer zelf geld moet bijleggen om een winstgevend bedrijf over te kopen.

‘Voor de marktwaarde doe ik het niet’, zegt boer Roland. Ook omdat hij op de huidige locatie zijn vergunningen tiptop op orde heeft: ‘Zie jij elders maar een bedrijf terug te kopen waar de vergunningen ook zo hard zijn. Je weet nu wat je hebt, maar je weet niet wat je krijgt.’

Voordat de volgende 250 miljoen van de regeling vrijkomt, evalueren het ministerie en de provincies voor de zomer de resultaten van de eerste lichting. Op basis van die evaluatie besluit de overheid of de regeling nog verder moet worden aangepast. Ondertussen tikt de klok: al in 2025 moet veertig procent van de stikstofgevoelige natuur in voldoende mate hersteld zijn.

Onderzoeker Runhaar vreest nieuwe bouwstops, omdat aan niet aan die eis wordt voldaan: ‘Er is heel veel behoefte aan een duidelijke, heldere visie waarin duidelijke doelen staan zodat de sector weet waar ze zich naartoe moet ontwikkelen. Natuurinclusieve landbouw zou zo'n stip aan de horizon kunnen zijn. Nu blijft het iedere keer onduidelijk waardoor je van probleem naar probleem rolt, wat voor de agrarische sector zelf ook gewoon problematisch is.’

Op dit moment gaan de provincies in gesprek met de boeren die zich hebben aangemeld voor de gerichte opkoopregeling piekbelasters. In een aantal provincies lopen die gesprekken al, maar boer Gradje wacht nog op actie: ‘We hebben nog niks over onze aanmelding gehoord en hebben ook geen idee hoeveel we eventueel voor ons bedrijf krijgen.’

Voor boer Roland blijft de keuze om zijn bedrijf op de huidige locatie op te laten kopen hoe dan ook een lastige beslissing: ‘Niemand kan die knoop voor je doorhakken, dat moet je zelf doen. Er wordt makkelijk over stoppen gesproken, mensen zeggen: ‘Dan verplaats je toch even’. Maar je hebt een vrouw, kinderen, vader en moeder en die moet je ook gelukkig maken. Je pakt ook hun plek af. Dat is een keuze die je niet zomaar maakt.’